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承擔著資源綜合利用、保護生態環境重任的再生資源行業，目前遇到了缺乏進項發票，增值稅難以實現抵扣；加工環節稅收優惠政策適用范圍狹窄等問題，迫切需要解決。

“再生資源行業的稅收優惠問題長期未得到有效解決，制約了行業的規范化發展和轉型升級，亟需以問題為導向開展稅制改革。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對第一財經記者表示，他與中國物資再生協會會長許軍祥等專家聯合提出的相關建議已提交有關部門。

目前，全國再生資源回收企業約9萬家，從業人員約1300萬人，已形成以回收站點、分揀中心、集散市場為核心的三位一體回收體系。但規范化運營、集約化經營水平還有待提高。

常紀文表示，再生資源綜合利用既可節約原生資源和能源，保護生態環境，又減少溫室氣體的排放，因此稅收政策作為重要的宏觀調控手段，應予以特別支持。

再生資源行業面臨的稅收五大痛點

中國物資再生協會近期在組織開展了一系列調研后發現，目前，我國再生資源行業在稅收減免上主要面臨著五個方面的問題，迫切需要解決。

1、缺乏進項發票，增值稅難以實現抵扣，大幅提高了回收企業成本

許軍祥介紹，再生資源回收企業的原料主要來源于兩個渠道：從眾多的消費者、流動商販和個體戶手中購買再生資源，該部分再生物資比例約占90%；回收企業因得不到增值稅發票，故無法抵扣進項稅；從產廢企業購買再生資源，因一些產廢企業不按規定對外開具增值稅專用發票，導致回收企業無法抵扣進項稅費。

以報廢汽車回收拆解行業為例，目前約40%的個體經營者無法提供進項發票，約40%的國有企業無法開具抵稅發票，而其余約20%的企業在報廢車輛時可開具一般納稅人專票。

調研發現，在廢棄電器電子產品拆解過程中，回收公司開具的增值稅發票稅率為13%，個人開具的增值稅發票稅率為3%。部分不能開具發票的供貨商會到稅務局代開發票，但此類發票為普通發票，不能進行抵扣，拆解企業需繳納較高的進項稅費。營改增后，小規模納稅人年收入調整為不超過500萬元。

許軍祥介紹，由于社會來源的廢電器比例高達90%，回收公司開具的增值稅發票稅費經傳導后，實際上仍由拆解企業負擔。“江蘇、江西、浙江等省份的部分地市為了解決這一問題，允許回收企業在本省域開具收購發票或憑證，用作進項稅額的抵扣。但因為擔心企業虛開發票，這一做法并未在全國推廣。”他說，回收企業向下游加工企業銷售再生資源時，只能按銷售總額繳納13%的增值稅，加上地方附加稅，總稅負遠高于一般行業的水平。

2、加工環節稅收優惠政策適用范圍狹窄，難以滿足行業的實際發展需求

《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》規定，當企業的綜合利用產品為“經冶煉、提純產生的金屬及合金（不包括鐵及其合金）”時，只有原料70%以上來自所列資源且取得相應資質后，才可享受30%的退稅；當企業產生的綜合利用產品為“煉鋼爐料”時，只有產品原料的95%以上來自所列資源、煉鋼爐料符合《廢鋼鐵》所提技術要求、生產經營滿足《廢鋼鐵加工行業準入條件》所列條件等時，才可享受30%的退稅；符合條件的廢塑料、廢舊聚氯乙烯制品、廢鋁塑（紙鋁、紙塑）復合紙包裝材料綜合利用企業，退稅比例為50%。

許軍祥反映，從實踐來看，《目錄》設置的條件苛刻、標準高，只有少數再生資源加工企業符合要求。以廢塑料加工為例，目錄強調“產品原料100%來自所列資源”，但因加工利用列入產品目錄的廢塑料一般需添加助劑，故難以享受所得稅優惠，全國能享受退稅政策的廢塑料加工企業不足三分之一。

再以廢舊輪胎為例，目錄對輪胎翻新、再生膠和膠粉規定了稅收優惠條件和比例，但未對廢舊輪胎熱解規定優惠措施，且要求再生膠中膠粉占比達到95%，要求極為嚴格。另外，企業如遭受一萬元及以上的環保行政罰款，就會喪失為期三年的退稅權。

3、再生資源加工環節的稅收優惠難以傳導至回收環節的正規企業

許軍祥說，盡管再生資源行業稅收優惠針對的是再生資源加工利用環節，但政策設計的初衷是鼓勵企業綜合發展，將加工環節的稅收優惠傳導至回收環節的正規企業。在實踐中，由于再生資源回收處理產業鏈較長，回收、貯存、分揀、拆解、深加工等環節分工細致，單個企業難以完成所有環節的工作。

調研發現，目前回收環節的門檻較低，流動商販和非正規企業大量進入。超過85%的廢電器拆解處理企業附近存在非法拆解點，平均每個企業周邊超過10個，其中大部分是無任何手續的回收和拆解網點。由于不納稅，非正規經營者抬高價格從產廢者手中收購再生資源，形成了非正規回收者“無票價”與正規回收企業“帶票價”兩種價格體系，擠壓了正規回收企業的生存空間。

4、現行稅收政策導致再生資源價格倒掛，削弱相對于原生資源的價格競爭力

再生資源經回收和處理后成為可再生的原材料。與原生資源相比，再生資源的品質接近甚至部分品類優于原生資源，但也存在供應不穩定等問題。調研發現，目前，廢鋼鐵、廢紙、廢塑料等再生資源行業的稅負高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相對于原生資源的價格優勢，企業往往不愿意選擇使用再生原料，不利于循環經濟的發展。

許軍祥以塑料為例介紹，2020年8月PET原生塑料的價格是每噸6000元左右，而再生塑料顆粒每噸達到1萬多元。“這一價格倒掛現象的形成，稅負的作用不可小視。”他說，與此同時，企業的稅收、環保成本、管理成本、人力成本等持續增加，導致再生塑料的總體生產成本居高不下。

再以金屬加工為例，加工企業若采用廢雜鋁則無增值稅進項抵扣，而采用電解鋁則有進項抵扣，因此企業往往選擇使用電解鋁，導致廢雜鋁使用率下降，不利于循環經濟的發展。

5、各地稅收政策差異較大，市場競爭環境不公平

許軍祥反映，目前，我國尚未統一出臺與再生資源行業發展需要相適應的稅收政策，各地制定和實施的政策不一。如為發展廢舊物資回收利用產業，山東、安徽、河南等省份制定了財政扶持政策，對增值稅地方留存的部分，實施比例不等的返還，形成了行業稅收洼地。這些政策雖然減輕了部分再生資源企業的負擔，但拉大了地方稅收政策的差距等。

2020年我國再生資源回收量達到37800萬噸，年均遞增10.20%。圖為北京一家再生資源回收企業的分撿線。攝影/章軻

建議動態調整稅收優惠目錄

資源循環利用已成為保障我國資源安全的重要途徑。

常紀文和許軍祥等專家認為，基于再生資源行業的特殊性，國家應盡快制定統一的稅收優惠政策，動態調整稅收優惠目錄，建立全供應鏈信息化綜合服務平臺，完善配套的稅收優惠實施制度和機制。

專家們建議，允許符合監管要求的企業自行開具收購發票，或對該類企業免征增值稅。在報廢汽車、廢電器等已具備良好監管基礎條件的領域開展試點，國家對其增值稅予以一定比例的優惠甚至免征增值稅。未來，該政策可擴展至具備一般納稅人資格的再生資源回收企業，同時禁止無票收貨。這樣可降低行業整體稅負和成本，提升正規企業的回收和加工利用率。

同時，對《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》和《資源綜合利用增值稅優惠目錄》實施動態管理，及時更新、修訂并擴大優惠企業范圍，細化、優化目錄規定，將再生資源利用企業稅負控制在一個合理區間，降低再生原料加工與使用成本，保持其價格競爭優勢。提升加工環節增值稅即征即退比例。

專家們建議，強化行業信息化與信用監管，完善與稅收相關的配套制度。分行業制定市場準入標準，不符合市場準入條件的，不得享受稅收優惠。打造公共回收平臺，規范各環節的稅收核定與征繳工作。針對再生資源回收行業業務真實性難判定、企業所得難核定、發票易虛開、產廢企業難開票等實際問題，建立再生資源供應鏈公共服務平臺。

11月9日，國家稅務總局官網就《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》問題給出的“留言答復”時表示，將根據經濟社會發展需要及企業所得稅優惠政策實施情況，適時對《目錄》內的項目進行調整和修訂，并在報國務院批準后對《目錄》進行更新。

《“十四五”循環經濟發展規劃》也要求，落實資源綜合利用稅收優惠政策，擴大環境保護、節能節水等企業所得稅優惠目錄范圍。