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今年1月1日起，企業職工基本養老保險全國統籌正式實施，這標志著我國養老保險改革邁出了最關鍵的一步。

“穩步實施企業職工基本養老保險全國統籌”是今年政府工作報告劃定的養老保險三大任務之一，其他兩項是“適當提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金標準”和“繼續規范發展第三支柱養老保險”。

雖然《企業職工基本養老保險全國統籌改革方案》尚未對外公布，但近期相關部門已經陸續透露出這項改革的相關細節。

財政部3月5日提請十三屆全國人大五次會議審查《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算草案報告”），提出2022年起，實施企業職工基本養老保險全國統籌制度，通過建立養老保險基本要素中央統一管理機制、地方財政補充養老保險基金投入長效機制、工作考核機制等，實施全國統籌調劑，增強基本養老保險制度的可持續性。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏對第一財經表示，全國統籌以后，中央將對養老保險政策、費率待遇、經辦服務、信息系統等方面統一管理，但由于我國地區之間太大，一步到位進行基金的統收統支并不現實。未來很長一段時間內，我國養老保險基金仍然會實行兩級管理，地方要為收支平衡負責，缺口由中央和地方兩級共同進行補貼。

全國統籌后地方負擔更加均衡

全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成此前接受第一財經采訪時表示，優化職工基本養老保險制度的關鍵是盡快實現這一制度從地區分割統籌向全國統籌的轉變，讓職工基本養老保險制度真正步入全國統一的時代，并在統一的條件下加快走向成熟、定型。

近年來，人口老齡化的加速造成了養老保險制度的贍養負擔加重，地區之間人口流動使地方養老負擔不均衡，疫情下的減稅降費也加劇了養老保險基金的收支壓力，養老保險全國統籌迫切性進一步凸顯。

中國人民大學財稅研究所近日發布的《中國各地區財政發展指數報告2021》提出，2008年到2020年間，我國社保基金可持續指數持續下降，人口老齡化壓力對社保基金可持續性提出嚴峻挑戰，同時，養老保險償付地區間差異非常大，廣東養老保險撫養比最低，僅為17%，養老保險基金存在大量結余；黑龍江養老保險撫養比高達79%，這意味著黑龍江每十名在職職工就需要供養近八名退休人員，近年來持續當期收不抵支。

2018年7月，我國建立實施了基金中央調劑制度，適度均衡了省際之間養老保險基金負擔，邁出了全國統籌的第一步。2018~2021年，中央調劑制度實施四年間，共跨省調劑資金6000多億元。

養老保險基金中央調劑制度為全國統籌奠定了良好的基礎。財政部的數據顯示，2021年，企業職工基本養老保險基金中央調劑比例提高到4.5%，調劑的總規模達到了9300余億元；重點支持收支矛盾突出省份，中西部地區和老工業基地省份凈受益金額超過2100億元。

預算草案報告顯示，與2021年中央調劑制度相比，調劑規模有所增加，上解省份擴大到21個，負擔更加均衡合理，各地基金當期缺口全部得到解決。

人社部養老保險司副司長亓濤近日表示，全國統籌制度實施后，將在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑，用于確保養老金按時足額發放，這就在制度上解決了基金的結構性矛盾問題，困難地區的養老金發放更有保障。

建立央地責任分擔機制

預算草案報告提出了企業職工基本養老保險全國統籌的“三個機制”：養老保險基本要素中央統一管理機制、地方財政補充養老保險基金投入長效機制、工作考核機制。

第一財經了解到，“養老保險基本要素中央統一管理機制”應該是指中央統一規定一些標準，對養老保險政策、基金管理、經辦服務、信息系統等方面進行統一管理，這將有利于進一步提升整體保障能力，增強制度的統一性和規范性，更好地確保養老金按時足額發放，為參保企業和參保人員提供更加方便、快捷的服務。

目前，全國統籌正在緊鑼密鼓地實施中，多地陸續啟動了企業養老保險數據向全國統籌系統的轉移工作。

四川省人社廳近日公布了實行四川省實施全國統籌的進展情況，主要工作包括統一全省繳費政策、研究制定國家清單外四川省增發待遇項目銜接辦法、完善責任分擔機制和養老保險工作考核辦法、壓緊壓實地方政府責任、研究過渡性養老金計發辦法等配套政策、加強管理和經辦能力建設等。

在中央和地方的責任劃分上，亓濤表示，全國統籌制度實施以后，將建立中央和地方政府的支出責任分擔機制，中央財政對養老保險的補助力度不會減小，保持穩定性和連續性。在此基礎上，地方政府的支出責任將更加明確，各級政府的責任都將進一步壓實。

華中師范大學公共管理學院副教授孫永勇對第一財經表示,剛剛啟動的全國統籌沒有一步到位實現基金在中央層面的統收統支，這是基于養老保險制度可持續發展的客觀要求與各地基本養老保險基金實際狀況的巨大差異相統一而做出的政策選擇。

孫永勇認為，由于基金規模龐大，從現實出發只能進行分級管理，全國統籌制度在短期內將繼續實行中央提一部分資金作為調劑金，其他資金仍然留給地方管理。

楊燕綏認為，全國統籌不等于所有缺口都由中央財政承擔，中央財政支持會保持穩定性和連續性。一方面全國統籌后資金實現了全國一盤棋，補缺口的責任也會全國調劑，比如廣東年輕人多、結余多，就要多做貢獻，另一方面全國統籌方案也會制定各級財政缺口分擔的機制。

地方在實現省級統籌的過程已經探索出了多種符合地方情況的分級分擔資金缺口的做法，其核心就是強化地方政府支出責任，通過相關激勵和約束機制設計，激發地方政府責任，確保基本養老金按時足額發放。比如廣東省對缺口進行了分類，根據擴面任務完成的情況來決定省級財政補貼力度；江蘇省制定了鼓勵超額完成收入計劃，對各地超額完成當年基金收入計劃部分，可用以沖減下一年度一般性缺口地方政府分擔部分。