適度超前開展基礎設施投資等政策正在發力。

國家發改委國民經濟綜合司司長袁達18日在新聞發布會上表示，抓緊出臺實施擴大內需戰略的一系列政策舉措，適當超前開展基礎設施投資，盡快將去年四季度發行的地方政府專項債券落實到具體項目，抓緊發行已下達額度，力爭在一季度形成更多實物工作量。

今年經濟穩字當頭，中央要求適度超前開展基礎設施投資。國務院不久前部署各地加快發行專項債等，以擴大有效投資。包括浙江、上海等省份已公布擴大有效投資相關文件，推出千億乃至萬億級的重大項目投資計劃。

其中，1月18日，《2022年上海市擴大有效投資穩定經濟發展的若干政策措施》對外公開。文件要求加快重大項目建設，其中預先安排2022年上海市重大建設項目投資初步計劃，計劃完成投資2000億元以上。另外還要求在交通、環境、新基建等領域，適度超前開展基礎設施投資。

而根據中國債券信息網，第一財經記者統計發現，1月份至少10個省份發行新增債券規模超過3400億元，這些資金將用于重大基建項目等建設。機構普遍預計一季度1.46萬億元專項債完成發行，加之去年第四季度1.2萬億元專項債資金部分在今年使用，基建投資將迎來明顯反彈。

多位專家告訴第一財經，在中央“穩投資”部署下，地方加快推進重大項目進度，并加快發債保障項目資金，預計一季度基建投資增速明顯反彈，全年基建投資增速也明顯高于去年，但在隱性債務監管并不放松等約束下，基建投資增速不會出現此前兩位數高增速。

基建投資增速低迷之因

袁達在前述發布會上強調，圍繞經濟平穩開局，政策發力要適當靠前。今年一季度面臨的不確定因素較多，要把政策發力點適當向前移，做到早安排、早動手、早見效，以穩定的經濟運行態勢應對各種挑戰。

作為拉動經濟增長重要“抓手”，基礎設施建設投資目前到了一個轉折點。1月17日，國家統計局數據顯示，2021年全國基礎設施投資同比增長0.4%。

“這是自2014年公布該項數據以來的最低值。自2018年以來基建投資增速下臺階，對經濟的拉動作用在減少。”粵開證券研究院副院長羅志恒告訴第一財經。

2014年國家統計局首次公布了基建投資數據，當年基建投資規模近8.7萬億元，同比增長高達21.5%。此后幾年基建投資增速仍保持兩位數高速增長，2017年基建投資規模突破14萬億元，同比增長19%。但2018年基建投資增速大幅降至3.8%，2020年疫情沖擊下，基建投資增速進一步下滑，2021年降至0.4%。

究其原因，羅志恒認為，這首先跟2018年以來中央強化地方政府隱性債務監管，基建資金主要來源的地方政府投融資平臺公司融資受限有關。而過去基建投資高增長主要依靠城投平臺債務擴張拉動。

他表示，基建投資的資金來源主要包括自籌資金、國家預算內資金、國內貸款、利用外資和其他資金五個部分，2020年各資金來源占比分別為54.7%、21.1%、13.4%、0.2%和10.6%。其中占比最大的自籌資金主要來自于城投平臺的城投債、政府和社會資本合作（PPP）和非標等。

“從數據上看，基建投資周期與城投平臺債務擴張周期表現出了高度同步性，自2004年以來二者的相關系數高達0.84。2018年開始中央密集發布強化隱性債務監管一系列文件，打破地方政府對城投平臺融資的隱性擔保。同時，央行等發布的資管新規抑制通道業務、打壓非標，從資金源頭上限制城投平臺融資。2018年之后，城投平臺的債務擴張開始放緩，對基建投資的支持力度下降。”羅志恒分析說。

除了城投融資受限外，同樣為了防范隱性債務風險，規范PPP模式發展，2017年以來PPP項目監管趨嚴，PPP項目投資額告別此前高增長，近些年投資額明顯下滑。

財政部PPP中心數據顯示，2021年前11個月，全國PPP綜合信息平臺管理庫中，新入庫PPP項目投資額11773億元，同比下降24.9%。不過落地項目和開工項目投資額略有增長。

中國社會科學院大學經濟學院教授吉富星告訴第一財經，近年來基建投資增速較慢的原因是多方面的，尤其是在財政緊平衡和防范化解政府債務風險形勢下，基建投資的資金來源發生了較大變化。

“經濟下行壓力下，一方面，地方政府在基建領域的自有財力投入有限，另一方面，在嚴控隱性債務形勢下，很多過去融資平臺違規舉債、依托社會資本不規范融資等受到很大程度的限制。此外，土地出讓或房地產市場沖擊、項目儲備不足等因素也影響了基建投入。” 吉富星說。

近些年受經濟下行影響，以及減稅降費帶來的減收沖擊，地方財政收入增速放緩，在優先保障民生等重點支出下，基建類支出受限。地方政府更加依賴發行地方政府債券尤其是專項債券來為重大基建項目籌資。

近些年地方政府專項債規模快速攀升，去年約3.6萬億元。盡管如此，機構測算專項債資金投入基建的比例大概在50%，而這顯然難以彌補城投融資平臺等資金放緩的缺口。

吉富星認為，實踐中專項債審核較嚴、對項目有嚴格要求，在基建投資乃至穩投資中占比并不高。因此應進一步提升專項債拉動有效投資的作用，但不能過度依賴專項債。

那么，為何去年基建投資增速進一步下滑？英大證券研究所所長鄭后成告訴第一財經，在2020年低基數上，即便去年下半年經濟承壓，但全年經濟完成6%以上增長目標問題不大，而且去年出口強勁超市場預期，在這一背景下，通過拉升基建投資增速進而對宏觀經濟進行逆周期調節的可能性與必要性微乎其微。而此前的隱性債務監管和金融監管依然嚴格。

東方金誠相關分析人士也表示，去年宏觀經濟進入反彈期。疫情高峰期實施的一些宏觀政策開始退坡，這體現在赤字率、專項債規模、信貸、社融增速有一定程度回落。基建投資是宏觀政策力度的晴雨表，宏觀政策退坡必然帶動基建投資走弱。

另外，上述分析人士稱，2021年監管層對宏觀杠桿率、地方政府隱性債務風險的控制加強。這直接導致地方政府平臺融資環境收緊，新增地方政府專項債發行延后，基建投資來源受到較大約束。

今年基建投資觸底反彈

在經濟下行壓力加大的背景下，中央要求今年經濟穩字當頭，各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，適度超前開展基礎設施投資。1月份國務院常務會議部署擴大有效投資，以穩經濟。

為落實上述相關要求，多地加快推進重大項目建設，適度超前開展基礎設施投資。

比如，1月17日，浙江省人民政府辦公廳公開了《浙江省擴大有效投資政策二十條》要求穩住投資基本盤，2022年浙江省“4+1”重大項目完成投資1萬億元以上。這占浙江省年度投資總量目標的三分之一左右。浙江要求對省“4+1”重大項目，做到資金、能耗、土地等要素應保盡保。

為了保障這些重點項目建設，地方發債進度明顯加快。

第一財經記者根據中國債券信息網數據統計發現，截至1月18日，河南、湖北已經成功發行今年新增債券566億元。1月19日起，云南、陜西、安徽、江蘇、廣西、浙江、湖南、廣東將相繼發債，總規模約2867億元。截至1月24日，地方政府新增債券發行規模至少達到3433億元，其中以專項債券為主。考慮到之后還可能有地方發布發債信息文件，1月份最終發債規模將更大。

1月份發債規模將遠超去年同期，去年1月份地方發行新增債券規模為0。去年上半年由于穩增長壓力相對不大，債券發行集中在下半年。

浙江力爭今年政府專項債券額度比上年增長20%以上。上海要求確保一季度完成財政部提前下達的2022年地方政府專項債券發行工作，并按照進度及時撥付至項目單位，并爭取上半年完成全部地方政府專項債券發行工作。

國家統計局局長寧吉喆在國新辦新聞發布會上對第一財經表示，適度超前開展基礎設施投資等政策正在發力。隨著去年下半年以來加快地方政府專項債券發行節奏，還有中央預算內投資加快下達進度，“十四五”規劃確定的102項重點項目陸續啟動，“兩新一重”項目有序建設，即新型基礎設施、新型城鎮化、重大交通水利等項目。財政貨幣投資等政策支持力度加大，都有利于固定資產投資穩步恢復。

袁達在前述發布會上表示，目前，部分2022年專項債券額度已經提前下達地方，各地正在陸續組織發行。此外去年發行的專項債券還有相當一部分資金結轉到今年使用。

鄭后成認為，今年中央相關要求下，地方政府“穩增長”的責任被壓實，而地方政府的“穩增長”的主要抓手就是基建投資。2022年基建投資可能面臨支撐，且全年大概率前高后低。不過今年全年基建投資增速大幅上行概率較低。

鄭后成分析，今年基建投資增速大概率不會大幅上行原因較多。一方面全球經濟仍在復蘇，今年出口大概率仍處于較高水平，通過基建投資發力穩增長的必要性較低。遏制隱性債務增長和嚴肅財經紀律仍是今年重點工作，不會主動觸碰“嚴控地方政府債務增量”這一底線。另外，基建也并非是今年財政支出重點。

吉富星也認為，市場對基建投資發力抱有較高希望，預計增速有所反彈，但增速依然有限。

他表示，隨著各級政府“十四五”規劃重大項目在逐步落地，政府債券發行提速，有利于基礎設施投資的增長。尤其是一季度由于去年四季度已發行債券和資金結轉等帶動作用，以及專項債提前下達，一季度基建有望顯著放量，實現較高增速。從整體形勢看，基建投資的基本面有所改善，但依然受到多方面因素影響，基建增速預計會提高，但很難實現過去高增速。

吉富星認為，實際上投資主要包括制造業、基建、房地產三大板塊，基建投資往往被賦予“托底”作用，但基建投資更注重投資有效性和精準發力，并注重財政可持續性，防范潛在風險或隱患。

羅志恒表示，今年穩增長壓力較大，且是地方政府換屆后的第一年，地方政府投資基建的意愿上升。而缺項目情況有所緩解，加之1.46萬億元專項債在今年一季度加快使用，地方提高專項債資金使用效率，預計今年基建投資將有望回暖，但幅度有限，全年增速在4%~6%左右，整體走勢前高后低。

東方金誠預計，今年一季度基建投資增速有望快速反彈至7.0%左右，全年基建投資增速有望反彈至6.0%左右。

寧吉喆表示，從投資的先行指標看，2021年1~12月份，新開工項目287760個，比1~11月份增加36767個；新開工項目計劃總投資比上年增長3.3%，比1~11月份加快0.6個百分點，連續兩個月加快。今年年初以來，各地又按規劃開工了一批重點項目，投資增長前景看好。

（第一財經記者祝嫣然對本文亦有貢獻）