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近日，國務院對企業職工基本養老保險全國統籌實施工作進行了動員和部署，養老保險全國統籌啟動在即。

養老保險全國統籌為何重要？多年來統籌層次難以提高的原因是什么？中央和地方責任如何劃分？第一財經就這些熱點問題采訪了中國社會保障學會會長鄭功成。

長期以來，鄭功成積極呼吁養老保險制度實現全國統籌。在他看來，優化職工基本養老保險制度的關鍵是盡快實現這一制度從地區分割統籌向全國統籌的轉變，讓職工基本養老保險制度真正步入全國統一的時代，并在統一的條件下加快走向成熟、定型。

“承包制”觀念與屬地管理思維定式

第一財經：我國職工養老保險統籌層次的提高，會帶來哪些積極的效果？

鄭功成：職工基本養老保險地區分割統籌源于20世紀90年代中、后期。雖然早在2010年制定的《社會保險法》中就寫入了“職工基本養老保險全國統籌”，但長期以來作為養老保險主體的職工養老保險總體上停留在縣、市一級。2018年中央調劑金建立之后，省級統籌才提速，到2020年底，各省基本上實現了省級統籌。

在地區分割統籌的情形下，盡管有中央財政的補貼加以調劑，但各地實際上必須自擔其責。由于不同地區的人口年齡結構、老年人口撫養比、退休人員的歷史負擔都有差別，導致養老保險實際繳費率在不同地區之間存在著顯著差異。

從2008年以來，我一直強調推進養老保險全國統籌的重要性與緊迫性。

全國統籌能夠讓職工基本養老保險制度從“承包制”的地方性制度安排回歸到國家法定的統一制度安排，國家的全局、長遠利益會替代地方的局部、近期利益，從而確保法定養老保險制度籌資公平的底線和市場經濟條件下法定勞工成本應當公平的底線，同時伴生的還有增進公民國家認同的政治效應，以及有力促進地區之間的經濟社會協同發展。

第一財經：您認為多年來統籌層次難以提高的原因是什么？

鄭功成：傳統的“承包制”觀念與屬地管理思維定式是最大障礙。在這種觀念與思維定式下，中央政府對基金收支狀況好的省份不提供財政補貼或者少提供財政補貼，對收支存在缺口或者缺口較大的地區采取給予較多財政補貼的做法。在此，國家扮演的不是強力推進制度統一的角色，而是扮演了地區之間調和者的角色，制度在區域之間碎片化及其導致的系列問題也就不可能得到真正解決。

在地方層面，同樣視法定基本養老保險為地區利益，有基金結余的地方不認為自己降低繳費率已經損害了這一制度的公正性，而是將結余基金視為本地區應得的利益。

目前，東部沿海發達地區基本養老保險累計結余占比均超過50%，而東北地區卻是養老金支出赤字連年增長，中央調劑金制度雖能有所緩解這種局面，但基金余缺分化及其不良效應并未改變。

此外，現行財政分級負責體制也并未與養老保險制度有機地結合起來，隸屬于各級社會保險行政部門的經辦機構體制也與全國統籌存在著內在沖突，這些體制機制問題都增加了推進全國統籌的難度。

全國統籌的方向和實現路徑

第一財經：2018年中央調劑金建立之后，我國加速了實現全國統籌的步伐。近期國務院對于全國統籌做出了具體的安排，提出要統一養老保險政策，做到“全國一盤棋”。您認為實施全國統籌應重點解決哪些問題？

鄭功成：從解決現存問題和應對新挑戰的要求出發，“十四五”期間無疑是優化基本養老保險制度重要的窗口期。優化基本養老保險首先就是加快實現職工養老保險全國統籌。

為此，需要針對地區分割統籌下各自為政、責任不清、轉移不暢、負擔失衡等弊端，堅持統一政策，實行統收統支，同時綜合運用行政、經濟、法律等手段，健全中央對地方的激勵約束機制，明確缺口分擔責任。

全國統籌的目標就是實現職工基本養老保險由地區分割統籌的地區性制度安排真正回歸到國家法定的統一制度安排，其標志應當是統一繳費基數計算口徑、統一繳費率、統一養老金計發辦法，核心是實現統收統支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責任本位。

全國統籌必須堅持全國統收統支的財務模式，可以安排一定的過渡期讓各省、自治區、直轄市逐步過渡到全國統一的繳費基數、繳費費率，但不能采取調劑金方式繼續留下后遺癥。

第一財經：國務院會議提出要建立中央和地方養老保險支出責任分擔機制，中央財政支持保持穩定性和連續性，逐步強化地方政府支出責任。您認為中央和地方養老保險支出責任分擔機制應該如何建立？

鄭功成：一個理性的養老保險制度安排一定是養老責任得到合理分擔的制度安排。我國現行的職工基本養老保險制度雖然已經確立了責任分擔的機制，但政府與勞資雙方的責任邊界并不清晰，勞資雙方承擔的繳費義務比例失衡，政府承擔兜底責任既使制度喪失自我平衡的動力，也讓政府承擔的風險難以估量并喪失主動，而中央政府與地方政府亦缺乏合理的責任劃分。

推進全國統籌時應當進一步明確責任合理分擔原則，并使這一原則在政府、用人單位與個人之間得到合理貫徹，總體取向應當是通過相對固定的比例分擔機制來穩定政府責任，降低用人單位繳費負擔，適當強化參保者個人責任；同時，要明確劃分中央政府與地方政府的責任。只有責任分擔明確并相對均衡，才能有效地調動主體各方的積極性，并使制度發展保持理性。

全國統籌不能放棄政府對基本養老保險制度的補貼責任，但應當順勢理順政府與這一制度的財政關系。我一直建議通過相對固定的比例分擔機制來穩定政府責任，改職工養老保險的財政兜底制為按固定比例承擔籌資責任制，以確保此項支出始終處于可控范圍。

第一財經：您認為實施全國統籌還需要同步推進哪些改革？

鄭功成：制度法定之后，實施效果取決于經辦服務，社會保險領域要構建與統籌層次相適應的經辦體制機制，養老保險實行全國統籌時應當建立統一且垂直管理的經辦機構，以防止地方侵蝕國家利益。

同時，對養老保險費的征繳亦依法全額征收，現在統一由稅務部門征收，但各地事實上還未能全面實現，應當由稅務部門切實擔負起征繳的全責，但人社部門亦應當密切配合。為此，需要強力推進社保信息化建設，形成基礎數據全面共享+專業信息分工負責的格局。

社會保障直接涉及到民政、人社、醫保、住建、稅務等多個部門，還與衛健、公安等部門密切相關，因此，必須建立全國統一的超越部門所有的基礎數據庫，供所有相關部門共享，以此切實化解全國統籌后可能出現的地方將壓力全部轉移給中央政府的風險。

此外，還須加強養老保險基金的管理，完善預算制度，并接受立法機關與社會監督，以確保基金安全，有效防范基金風險。