國務院辦公廳日前印發《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（下稱《意見》）提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生態保護修復高質量發展，增加優質生態產品供給，維護國家生態安全。

國務院發展研究中心研究員周宏春今天（11日）在接受第一財經記者采訪時，就上述《意見》進行了解讀。

生態保護修復需全社會共同付出

第一財經：我國的生態保護修復主要涉及哪些領域？這些年，生態保護修復進展如何？存在哪些不足和困難？

周宏春：我國生態保護修復的領域，在《意見》中已有明確規定，包括自然生態系統保護修復、農田生態系統保護修復、城鎮生態系統保護修復、礦山生態保護修復、海洋生態保護修復等五類。

生態保護和修復以問題為導向，在《意見》中做了專門的限定，如受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態系統，生態功能減弱、生物多樣性減少、開發利用與生態保護矛盾突出的農田生態系統，城鎮生態系統連通不暢、生態空間不足等問題，歷史遺留礦山存在的突出生態環境問題，以及海洋生境退化、外來物種入侵等問題，符合這些前置條件的生態環境，才是保護和修復的對象。

經過全國上下近年來的不懈努力，我國生態保護與修復工作取得明顯成效，生態環境質量持續好轉，林草植被覆蓋度穩步提升，土地沙化、石漠化、水土流失等生態問題得到有效遏制，河湖、濕地、海洋生態得到較大保護和修復，生物多樣性保護日益加強。

湖北武漢某區正在開展河道清理，恢復自然生態。攝影/章軻

具體而言，我國森林覆蓋率從本世紀初的16.6%提高到22%左右，全國沙化土地面積年均減少1717平方公里，荒漠化土地面積年均減少2491平方公里，石漠化面積年均減少16萬公頃。一些地區將生態保護與修復規劃重點任務納入地方“十三五”規劃綱要和重點專項規劃編制清單，并將生態保護與修復相關指標及任務分解落實到各級各部門，確保了規劃各項工作有序推進。

一些地區建立跨區域綜合執法工作機制。如福建省三明市在原生態環境綜合執法大隊的基礎上，集中了水利、國土、環保、林業、礦業、安監等部門在生態管理領域的行政處罰權，成立了生態綜合執法局，全面履行生態環境監督檢查職能，起到了“生態警察”的作用。自然資源部也公布過生態保護和修復的十多個典型案例。

但同時，生態保護和修復也存在一些問題，部分生態問題沒有得到根本性解決，濕地生態系統退化趨勢尚未扭轉，森林資源質量總體還不高，草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉，農田開發過度、耕地質量退化、海洋生態風險源多等問題仍然突出。保護和修改這些受損的自然生態系統，需要大量資金投入，需要全社會的共同付出。

強調社會資本參與有三方面原因

第一財經：《意見》為何特別強調鼓勵和支持社會資本參與？與以往主要靠政府財政投入相比，社會資本參與生態保護修復有何益處？

周宏春：《意見》指出，鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。

可以進行保護和修復的生態環境，還包括以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復，有明確責任人的生態保護修復，由這些責任人依法履行修復義務，并承擔相應的修復或賠償責任。

強調社會資本的參與有以下幾方面的原因：一是社會資本相對充裕；二是社會資本的行為主體直接參與保護和修復是國際經驗，資金的利用效率高；三是可以發揮社會行為主體的保護和修改技術。

從以往成功的經驗來看，社會資本在生態保護修復中可以通過以下方式獲得收益：

采取“生態保護修復+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易；

通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等?？梢园l展的產業主要包括投入循環農（林）業、生態旅游、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生態牧場等；發展經濟林產業和草、沙、竹、油茶、生物質能源等特色產業；參與河道保護和治理，在水資源利用等產業中依法優先享有權益；

此外，還包括參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生物天敵等實用技術；開展產品認證、生態標識、品牌建設等工作。此外，還可以享受相關的稅收減免政策優惠和金融扶持。

關鍵是權益、責任、罰則是否明確

第一財經：社會資本參與生態保護修復的參與機制、參與方式、參與程序該如何設計？

周宏春：社會資本參與生態環境保護和修復的參與方式，主要有三種：即自主投資模式?？梢詥为毣蛞月摵象w、產業聯盟等形式出資開展生態保護修復；與政府合作模式?？砂词袌龌瓌t設立基金，投資生態保護修復項目；公益參與模式。公益組織、個人等可以與政府及其部門合作，參與生態保護修復，共建生態文明。

對于政府合作的模式，還可以細分為多種情景，如對有穩定經營性收入的項目，可以是政府和社會資本合作（PPP）模式，地方政府可按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

礦山生態保護修復有助于消除地質災害隱患、恢復損毀土地植被。攝影/章軻

社會資本參與生態環境保護和修復的程序，《意見》也明確規定，一般為設立項目、制定方案、公開競標、保護修復產品市場化交易。設立項目要依據各級國土空間規劃、生態保護修復規劃等規劃和有關標準要求，確定任務和重點項目。方案要在廣泛征求社會意見的基礎上合理確定，明確目標或核心指標、自然資源（其中礦產資源僅限于因項目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）資產配置及后續產業發展要求等。

通過競爭方式確定生態保護修復主體暨自然資源資產使用權人，并簽訂生態保護修復協議和土地出讓合同等自然資源資產配置協議，明確修復要求、各方權利義務和違約責任。建立自然資源資產與生態保護修復產品的交易渠道，依托公共資源交易平臺體系，規范開展市場化交易。

第一財經：社會資本參與生態保護修復，關鍵是如何保障社會資本的收益和權益？從以往成功的案例和模式上看，你認為需要什么樣的配套政策？

周宏春：從以往經驗看，保障社會資本的收益和權益，關鍵并不在于有多少配套政策，而在于制定的生態環境保護修復方案是否能得到執行，相關權益、責任、罰則等是否明確，以及地方政府以往項目的執行情況。

從這個意義上說，選擇項目所在地、是否屬于國家或地方相關規劃中的重點、地方政府的財政能力等，決定了項目是否能夠得到實施，以及社會資本的收益和權益能夠得到保證。

功夫要花在項目實施之前

第一財經：社會資本參與生態保護修復，相應的財稅和金融支持也十分必要。你對此有何建議？

周宏春：《意見》已經明確了產權激勵、資源利用、財稅支持和金融扶持等方面的政策。

要使這些政策得到切實執行，在制定生態環境保護修復的方案中，必須列出符合國家的那些可以享受的優惠政策。項目的前期投入應當有地方政府的權益（PPP模式可以看作是政府入股）。項目承擔主體的資質必須符合各項規定，以便能夠獲得國家在生態文明建設方面的相應支持。

另外，融資模式要創新，以生態環境保護修復作為質押，申請綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等綠色金融的支持，尤其是可以探索發行綠色債券的方式融集必要的資金。

第一財經：我詢問過幾位商界人士，他們對參與生態保護修復有興趣，但也有擔心，擔心投進去出不來，擔心投資“打水漂”，擔心權益得不到保障。你對此有何建議？

周宏春：保障社會資本的權益和收益，而不能“打水漂”，建議如下：

選擇好項目，不要以“跑馬圈地”的心態參與生態保護修復項目，也就是“功夫花在項目實施之前”。要認真研究項目所在地的問題是什么（問題導向）、解決了問題之后能產生什么效益，這是社會資本參與能夠獲得收益或權益的關鍵之所在。

堅定目標導向，特別要重視修復項目的投入產出分析。如修復的地方可以作為旅游勝地，就需要分析游客來自什么地方，可能的流量，需要的配套設施；建議不要將旅游地產作為主要受益來源。根據我個人的了解，以往將保護修復地作為旅游目的地的，特別是想通過旅游地產快速收回投資的，往往均沒有達到預期目的。

在項目實施方案中明確參與各方的收益、責任和罰則。特別是要了解參與地方政府的以往實踐、誠信情況、財政平衡情況。如果地方沒有財政能力參與生態環境保護修復的能力，就應當盡量避免在那些地方選擇并實施項目。