日前，財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱“實施意見”)，明確規范推進政府和社會資本合作(PPP)項目實施，明確嚴控10%支出紅線等規范化舉措的同時，也明確鼓勵民資和外資參與，優先支持基礎設施補短板及健康、養老、文化、體育、旅游等公益性領域。

業內認為，規范文件的發布，說明PPP進入規范常態化調整發展階段，同時也給予了市場規范運作PPP項目的信心。

PPP規范發展文件重磅發布

“規范”成為實施意見中出現的高頻詞。實施意見中對規范推進PPP項目實施和加強項目規范管理作出多項規定。

實施意見明確，規范的PPP項目應當符合以下條件：屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。此外，在符合規范條件的同時，新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：例如，財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目等。

實施意見明確，強化財政支出責任監管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

實施意見還對加強項目規范管理作出了規定，明確各級財政部門要將規范運作放在首位，嚴格按照要求實施規范的PPP項目，不得通過簽訂陰陽合同等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險等。

在規范的同時，意見還從鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點領域、保障合理支出等方面明確了營造規范發展的良好環境，提出加強規范管理和分類指導，對重點領域、重點項目加大政策支持力度。

例如在鼓勵民資和外資參與方面，提出加大對民營企業、外資企業參與PPP項目的支持力度，向民營企業推介政府信用良好、項目收益穩定的優質項目，并在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。中央財政公共服務領域相關專項轉移支付資金優先支持符合條件的民營企業參與的PPP項目。

聚焦重點領域方面，明確提出優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目。加快實施符合經濟社會發展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結構合理的項目。

PPP項目落地率持續上升

中國財政科學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》記者表示，此次的實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》后的又一綱領性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領的，且沒有強調文件有效期，說明PPP進入規范常態化調整發展階段。在微觀上對PPP市場的發展做了很多具有操作性的指導，例如5%和10%的指標量化與細化，平臺公司參與本級項目的約束等等。整體來看，卓識認為，文件的出臺應該說是政府給市場的一個再信心。

“實施意見對規范化PPP的條件作出了明文規定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會大大提高PPP的運作效率。”大岳咨詢總經理金永祥對記者表示，意見的出臺傳遞出了積極信號，2014-2017年PPP經歷了高速發展階段，2018年PPP進行了深度調整，2019年PPP將會進入規范發展的新階段。

專家表示，雖然從去年全年來看，我國PPP管理庫項目總體增速趨緩，但是全國項目落地率同比大幅上升，PPP市場正朝著規范化、優質化、可持續的方向逐漸邁進。

財政部PPP中心統計數據顯示，截至2018年12月末，財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目比2017年12月末凈增1517個、投資額為2.4萬億元;管理庫項目累計8654個、投資額為13.2萬億元。

2019年1月，又有93個新項目納入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫，涉及市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護等領域。

“PPP模式契合現階段我國新型城鎮化發展和供給側結構性改革需要，在不產生政府性債務的前提下，有效推動地方產業升級、城市開發和社會發展。”中國財政科學研究院院長劉尚希對《經濟參考報》記者表示，我國城鎮化率截至2018年底達到59.58%，戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，城市化需求空間較大，將有大量新建項目或成片區地開發。

將在規范中迎來新發展機遇

卓識表示，雖然實施意見的出臺給予了市場信心，但PPP是否在今年會再次升溫受制于融資環境和相關信貸條件，實施意見中數次提到中國PPP基金的相關作用亦能說明。他預計，按照實施意見的精神，結合實踐經驗等角度來看，產能和收入的相關產業片區、文旅類項目、政府歷史存量中擁有較強經營性和現金流的項目依然是市場所期盼的。

劉尚希表示，社會資本看中的高回報、掙快錢時代已經過去了。一個項目的發展運營不是三五年就能完成的，而可能需要10年、20年時間，百姓的利益訴求隨著生活水平的提升在不斷變化，如果只是對項目做短期打算，則可能難以預估到這種改變，對項目落地執行帶來變數。

他進一步指出，新階段的開發可以從單體項目合作向片區整體開發轉變，從規劃到基礎設施，從公共服務設施到招商引資再到生態保護，均由社會資本方進行操盤，政府只作為監管者，利用社會資本的資金、資源整合能力和運營經驗，完成整體的開發運營。

以華夏幸福固安的項目為例，作為開發性政社合作項目，形成了多方共贏的良性循環。該項目不再是政府一味出資，久而久之造成財政壓力，而是通過成片區開發帶來“造血功能”，通過創造價值，帶來財源、稅源為地方財政增量，政府再利用增量支撐下一步的開發項目，與地方政府財政形成良性循環。

華夏幸福基業股份有限公司招商相關負責人對記者介紹，雖然本身是企業，但風險需要企業自己承擔，未來的收益又和所招商企業成長好壞相關，因此，在招商過程中所注重的不僅是企業品質，還有項目是否有前瞻性。“我們總結過往的一些招商教訓，比如說在大概10年以前，各地都在搶著上單晶硅、多晶硅，當時大家都在搶，但是簽約到落地到投產，一般都有2到3年的時間。一些地方搶了一堆項目，花了很大的代價，結果一投產就變成了落后產能。”

上述負責人表示，要從宏觀大勢上判斷哪些產業有發展的機會，哪些是當下1到3年有招商機會，哪些是3到5年，哪些是5年到8年，哪些更遠，這樣就能避免招商盲目性。